2019-04-25

Etiska rådets möte den 31 januari 2019 om hur Migra­tions­verket bör hantera de etiska fråge­ställ­ningar som kan uppstå vid behovs­drivet utveck­lings­ar­bete

Generaldirektören ställde en fråga angående etiska frågeställningar som kan uppstå vid behovsdrivet utvecklingsarbete? 

2019-01-31
Dnr 1.3.1-2018-48530

Av Migrationsverkets nya verksamhetsstrategi framgår att vi ska utgå från behovet hos dem som vänder sig till oss för att ge dem förutsättningar att i ökad grad själva ha kontroll över processen. Det innebär bl.a. att myndighetens utvecklingsarbete ska ske behovsdrivet.

Att arbeta med behovsdriven utveckling innebär att se service till den sökande och våra processer utifrån ett helhetsperspektiv och sätta målgruppens behov i centrum. Man behöver därför involvera de sökande i verksamhetsutvecklingen på olika sätt vilket kan medföra att vissa etiska frågeställningar uppstår, t.ex. kan de sökande hamna i en beroendeställning? Kan de känna sig tvingade att delta för att de tror att det skulle gynna deras ärende? Hur gör vi ett urval (finns det en risk att vi väljer bort vissa grupper)?

Fråga

För att få fram behoven från målgruppen, är det viktigt att skapa ett tillitsfullt sammanhang. Det kan i vissa fall försvåras om de sökande har dåliga erfarenheter av myndigheter från sitt hemland.

Hur kan etiska rådet ge vägledning i hur Migrationsverket bör hantera de etiska frågeställningar som kan uppstå vid behovsdrivet utvecklingsarbete?

Etiska rådets bedöm­ning och reflek­tioner

I arbetet med att säkra att kommunikation och service utvecklas och förbättras vid myndigheten arbetar digitaliserings- och utvecklingsavdelningen med flera olika projekt.

Digitaliserings- och utvecklingsavdelningens medarbetare önskar upptäcka eventuella behov hos de asylsökande som kan bemötas genom förändringar i de tekniska lösningar som myndigheten använder sig av i kommunikationen (IT, service och tjänster) med de asylsökande.

I sitt arbete använder avdelningen gärna uttrycket ”behovsdriven utveckling”. Det är ett begrepp som fångar in både deras arbetssätt och ger ett tongivande perspektiv i förändringsarbetet. De önskar arbeta systematiskt med en målgrupp för att finna vilka behov gruppen kan tänkas ha och analysera dessa. Dessa analyser blir sedan grunden för nya digitaliserings- och kommunikationslösningar. I sökandet efter personer som kan höra till målgruppen understryker medarbetarna att det är viktigt att ha förståelse för deras utsatthet och att ha ett empatiskt förhållningssätt. Det senare gäller också i arbetet med att finna och definiera ”de grundade behoven”. De understryker också att deltagande i intervjuer etc. alltid är frivilligt och att ingenting som framkommer har någon koppling till den enskilde asylsökandes ärende.

Frågan som är ställd är omfattande och komplex. Följande dimensioner önskar etiska rådet reflektera kring:

1) Inledningen av rekryteringsprocessen

2) Reflektioner i relation till genomförandet

3) Myndigheten i förhållande till de asylsökande

4) Myndigheten och medarbetarna

5) Avslutande ord

1) Inledningen av rekryteringsprocessen

För att kunna rekrytera asylsökande som kan dela med sig av sina erfarenheter och synpunkter tas många olika kontakter. Projektgruppen har rekryterat asylsökande vid boenden, aktivitetscentra, kyrkor, etc. Frivilligorganisationer har engagerat sig.

Medarbetarna framhåller att det finns en risk att rekryteringen blir ensidig. De som har kraft och lust att engagera sig är engelsktalande och mycket drivna. Det finns anledning att reflektera kring vilka man missar i rekryteringen. Sårbara grupper kanske inte prioriteras eller tas inte med alls. Etiska rådet menar att det är viktigt att det klart framgår vem vid myndigheten som ägnar sig åt rekryteringen och som också kan ta ett ansvar för den. Men rekrytering ger också upphov till många frågor. Det kanske inte är tillräckligt att det muntligt betonas att det är frivilligt att delta och att det inte har med den enskildes ärende vid myndigheten att göra. Det kan vara så att den enskilde antar att deltagande
skulle gynna ärendet eller att det upplevs som ett tvång att delta (även om så inte var avsikten från medarbetarnas sida). Den asylsökandes personliga erfarenheter kan också färga valet att delta eller att avstå. Dåliga erfarenheter kanske påverkar mer än de goda. Ensidig rekrytering kan också bli utfallet av att den sökande kanske inte vet vad det är hen svarar på. Kommunikationen är en utmaning.

Redan vid rekryteringen är integriteten en nyckelfråga. Utformning av tjänster och service är en form av makt, men också hur man handskas med och bemöter människan som ev. ska svara på frågor.

2) Synpunkter på genomförandet

Etiska rådet önskar framhålla att de asylsökandes erfarenheter skiljer sig från individ till individ.

Om man ska genomföra intervjuer så bör man vara noggrann med att myndigheten backar upp verksamheten och att både initiering och genomförande följer regelverk och etiska grundfrågor. Om resultatet ska vara tillförlitligt gäller det att varje steg utvärderas.

En asylsökande har ofta andra erfarenheter kring ords betydelse och innebörd än de som arbetar vid Migrationsverket. För att tydliggöra att det inte är fråga om en process som kan påverka ärendet individen redan har anhängiggjort vid myndigheten så anser etiska rådet att det är bättre att undvika ordet ”intervju”. Ordet samtal är bättre. ”Intervju” liknar asylprocessen alltför mycket och leder lätt tankarna, förväntningarna och förförståelsen fel hos de som medarbetarna ska samtala med. Det är i dessa samtal viktigt att vinna förtroende. Processen måste ta tid, längre perioder, neutrala miljöer och samtal vid flera tillfällen är viktiga element i genomförandet av samtalet. Samtalskonsten är central, men man måste förstå att den som håller i samtalet går in i det från ett helt annat håll än den asylsökande. Det är så mycket som ska översättas, inte bara språk. Vi kan exempelvis hitta en motsvarighet till ordet ”familj” i andra språk, men vi måste också beakta att familjeinstitutionen har olika roll i olika kulturer. Man får inte glömma att det viktigaste för de asylsökande är det slutgiltiga beslutet i asylprocessen.

Etiska rådet menar att det kan finnas anledning att överväga deltagandeobservationer i anslutning till samtalen. Det finns nämligen alltid en skillnad mellan vad man säger och vad man gör. Vidare är det viktigt att gruppen som planerar och genomför har en bredd i kunskapen. Vid deltagandeobservationer måste man också vara noggrann med att närvaron av den som studerar inte stör. Därför är det viktigt att inte stressa, utan låta det ta längre tid och samma person. Den som håller i samtalet måste ha i beaktande att det kanske inte är helt ärliga svar som ges. Vad betyder det för underlaget som tas fram? När ska samtalen avbrytas? Och vad blir värdet av samtalen om den sökande måste återuppleva svåra saker? Det är värt att överväga att utgå från en mindre känslig grupp än de som söker asyl.

Under processen av samtal ändras man och under asylprocessen förändras den asylsökande, allt eftersom erfarenheter, tid och perspektiv förändras. I det sammanhanget måste man också ha i åtanke att de som på ytan kan verka höra till samma grupp, sinsemellan är olika. Den som inleder processen med att söka asyl är en person som kan få nya perspektiv och preferenser när det slutgiltiga besluten fattats.

3) Myndigheten i förhållande till de asylsökande

Behovsdriven utveckling är inte myndighetsutövning, men kan i vissa situationer leda till myndighetsutövning eller av individen uppfattas som myndighetsutövning. Det är inte alltid enkelt att i praktiken göra gränsdragningen.

Här menar det etiska rådet att det är grundläggande att Migrationsverket tydligt definierar vad uppdraget för medarbetarna är, det vill säga vilket slags stöd och utveckling man ska arbeta fram. Metoden för studiens genomförande måste framgå klart och tydligt för samtliga närvarande och tydliga gränser måste sättas. Det långsiktiga utvecklingsarbetet måste genomföras på ett sätt som respekterar de medverkandes integritet, visar förståelse för deras utsatthet och som inte kan misstänkas utgöra något som helst maktutövning eller påverkan.

Valet att enbart ha en hemsida med svenska och engelska som användbara språk på hela hemsidan utesluter redan många personer som hade kunnat behöva få ta del av information.

Tanken med utvecklingsarbetet är att skapa god service och tillhandahålla information på ett behovsanpassat och tillgängligt sätt. Med dessa samtal önskar myndigheten få svar på frågor som gäller e-tjänster, om webbplatsen är informativ, service i allmänhet, hur myndighetens servicecentra fungerar, hur dessa ska organiseras med teknik och personal samt vilken teknik som föredras. Etiska rådet anser att det är viktigt att medarbetarna inte går bortom ursprungsuppgiften och mandaten. För Migrationsverket som är en myndighet och därmed lyder under grundlag måste det i varje situation vara tydligt vem som utför uppdraget och varför. Utvecklingsarbetet ska inte utformas på ett sådant sätt att det framstår som otydligt eller att det på något sätt innebär maktutövning i förhållande till den enskilde. Vidare måste medarbetarna veta hur man hanterar svåra situationer och vad man gör med integritetskänslig information. Etiska rådet anser att medarbetarnas samtal i utvecklingsarbetet bör utformas på ett sådant sätt att så fort det blir fråga om integritetskänsliga uppgifter eller för den ev. asylprocessen central information så bör den enskilde meddelas att samtalet avbryts eller pausas. Detta blir viktigt inte minst för att medarbetarna ska undvika att sitta på flera stolar samtidigt.

Vidare bör myndigheten fundera över hur den konkret hanterar situationer där uppgifter kommer myndigheten tillhanda via dessa samtal, i förhållande till offentlighets- och sekretesslagstiftningen samt det förvaltningsrättsliga regelverket. Många av dessa svåra överväganden skulle kunna hanteras genom att referenspersoner som inte hör den känsliga gruppen är de som får bidra med erfarenheter och insikter. Med tiden kan man glömma vissa saker, medan andra saker kan ha blivit tydligare. Migrationsverket kan förvissa sig om att inte riskera att oavsiktligt bryta mot grundläggande regler och mänskliga rättigheter. Att gå för långt, utöver sitt uppdrag, kan leda fel. Det gäller även om man gör det av omsorg med medmänniskor och de mest utsatta. Omsorgen kan leda till utsatthet, olik behandling och därmed rättsosäkerhet.

4) Myndigheten och medarbetarna

Även medarbetarna som deltar i rekryteringen, genomför samtalen, sammanställer och analyserar materialet kan uppleva att de känner sig utlämnade och utsatta. Det blir ytterst en fråga om arbetsmiljön för medarbetarna. När man får höra saker om verket som inte är bra vad gör man då? Och hur mår de som arbetar med dessa frågor? Om det utvecklingsdrivna arbetet riktas mot svåra avväganden och ett konkret balanserande av olika intressen så måste arbetsgivaren se till de anställdas behov. Det kan vara viktigt för medarbetare att få ytterligare möjlighet till debriefing men också till fortbildning. Kunskaper i mänskliga rättigheter, hur samtal utförs, beteendevetenskap, juridik och etik kan bli sådant som faktiskt medarbetarna behöver få för att klara av uppgiften och för att myndigheten ska anses ta ansvar för projektet.

Etiska rådet menar att det utvecklingsdrivna arbetet bör definieras tydligare och att ev. fortbildning och kunskapssäkring hos medarbetarna görs. Ett mer avgränsat och definierat uppdrag är lämpligt. Ett sådant skulle också med fördel kunna förenas med referenssamtal inom myndigheten. Medarbetare från olika positioner och med olika erfarenheter skulle kunna hjälpas åt att dela med sig av erfarenheter och reflektioner på många olika sätt.

5) Avslutande ord

Denna etiska fråga understryker vikten av intern reflektion i Migrationsverket och mellan medarbetarna. Etiska rådet är ett reflektionsrum som inte fattar beslut. Men för Migrationsverket är det viktigt att det tydligt framgår vem som ansvarar och ytterst fattar beslut kring denna process som nu presenterats för etiska rådet.

Det är mycket viktigt att notera att det som tas upp här rymmer många svåra och komplexa frågor. Det gäller såväl juridiskt som etiskt. Utvecklingsarbetet hade lika gärna kunnat utgöra ett forskningsprojekt. Metodologiskt hade det ställts höga krav på genomförandet för att resultaten skulle kunna vinna gehör i samhället och legitimitet i forskarvärlden. För att garantera att de svåraste etiska och juridiska frågorna finns med i de ansvarigas plan för genomförande av forskningsprojekt krävs också enligt lag att projekten söker om etikprövning och får tillstånd att genomföra studien.

Frågan etiska rådet haft att behandla denna gång visar således än en gång på det komplicerade samspelet mellan etik och juridik