Yttrande från etiska rådet om handläggning av medborgarskapsärenden

Etiska rådets möte: 2025-05-14
Dnr: 1.3.1-2025-3724

Gene­ral­di­rek­tö­rens fråga

Bakgrund

Migrationsverket har medborgarskapsprövning i två av sina tre regioner, region Syd och region Väst. Det finns sju enheter i Norrköping (region Syd) och fem enheter i Göteborg (region Väst) som arbetar med medborgarskapsärenden. Migrationsverkets ärendebalans inom medborgarskap är för närvarande omkring 86 000 ärenden. Den genomsnittliga kötiden är drygt 600 dagar. Den som har väntat längst ansökte i december 2019. Det är främst den stora mängden begäran om avgörande, så kallad dröjsmålstalan, enligt 12 § förvaltningslagen (2017:900) som påverkar handläggningskapaciteten. Ärendebalansen är delvis en konsekvens av de historiskt höga nivåer av personer som ansökte om asyl i Sverige 2014 och 2015. De som då beviljades asyl kan beviljas medborgarskap genom s.k. naturalisation efter fyra år med flyktingstatus och fem år med alternativ skyddsstatus om identiteten är styrkt. De som enbart kan göra sin identitet sannolik kan beviljas medborgarskap efter åtta år. Det innebär att en del av den mycket stora balans av asylärenden som myndigheten hade efter 2014 och 2015 nu är i balansen av medborgarskapsärenden. Medborgarskapsärenden är komplexa och det kan ta lång tid innan en handläggare behärskar alla olika ärendekategorier inom ärendeslaget. Av 2 kap. 7 § regeringsformen framgår att ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i Sverige fråntas sitt medborgarskap. Det innebär att svenska medborgare har ett så kallat grundlagsskydd för sitt svenska medborgarskap. Enligt 8 kap. 14 § regeringsformen kan en grundlag bara ändras genom att riksdagen fattar två likadana beslut samt att det hålls ett val till riksdagen däremellan.

Den 1 juli 2018 trädde en ny förvaltningslag i kraft. I 12 § förvaltningslagen anges att för det fall ett ärende, som har inletts av en enskild part, inte har avgjorts i instans senast inom sex månader, får parten första skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. Se bilaga 1 Utdrag ur förvaltningslagen.

Mot bakgrund av den balans som hade byggts upp inom medborgarskapsprövningen, har det sedan dess inkommit flera tusen begäran om avgörande per månad. Med beaktande av tillgängligheten av handläggare påbörjar Migrationsverket handläggningen av ärendet när en begäran om avgörande inkommer till myndigheten.

Om antalet begäran är större än handläggningskapaciteten fattas ett automatiskt avslag på begäran efter 28 dagar. Beslutet kan överklagas till migrationsdomstolen. Med anledning av att antalet asylansökningar minskat har migrationsdomstolarnas arbetsbelastning gått ner, vilket innebär att domstolarna för närvarande har en kort handläggningstid.

Migrationsdomstolen bifaller regelmässigt överklagandet och det vanligaste är att Migrationsverket föreläggs att snarast avgöra ärendet. I dessa fall inleder Migrationsverket en handläggningsprocess för att kunna avgöra ärendet så snart som möjligt beroende på ärendets beskaffenhet.

Migrationsverket arbetar med att minimera antalet begäran om avgörande genom att skyndsamt handlägga de ärenden där det redan vid ansökningstillfället står klart att villkoren för att beviljas svenskt medborgarskap är uppfyllda. Internt på myndigheten benämns detta som snabbspåret. Efter erforderlig kontroll fattades omkring 17 900 sådana beslut under 2024.

Följden blir att snabbspåret tas i första hand, därefter ärenden där domstolen har förelagt Migrationsverket att avgöra ärendet och därefter ärenden där sökande har begärt att ärendet ska avgöras och det ännu inte har gått de 28 dagar som 12 § förvaltningslagen anger. I prioriteringsordningen är det först efter det som Migrationsverket handlägger de ärenden i balansen som har väntat längst sedan de ansökte om svenskt medborgarskap. I praktiken innebär det att Migrationsverket till största del inte arbetar med den äldre balansen.

Utöver snabbspåret fattade myndigheten 2024 beslut i 76 000 medborgarskapsärenden, för vilka det krävdes mer omfattande utredningsåtgärder. För ytterligare faktauppgifter, se bilaga 2 Faktauppgifter medborgarskapsärenden.

Migrationsverket har kontinuerligt lyft problematiken med bestämmelsen i förvaltningslagen till regeringen. År 2023 lämnade Migrationsverket in en hemställan till regeringen tillsammans med Domstolsverket samt förvaltningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö om ett tidsbegränsat undantag från 12 § förvaltningslagen.

Sverige befinner sig i ett allvarligt säkerhetsläge varför fokus på säkerhetsfrågor har ökat på senare år. Det har bland annat inneburit att verksamheten från och med den 1 januari 2023 (för utredningskrävande ärenden) respektive den 1 september 2023 (för enklare ärenden med kort handläggningstid) endast fattar beslut efter föredragning, vilket innebär att en föredragande och en beslutsfattare är inblandade i beslutsprocessen. Som en konsekvens av detta har kapaciteten att fatta beslut sjunkit. Antalet fattade beslut sjönk från 88 938 beslut 2022 till 74 194 beslut 2024, trots att antalet medarbetare som arbetade med medborgarskap under perioden ökade med 11 %. Ärendebalansen har dock gått ned med cirka 9 000 ärenden i slutet av 2024 jämfört med 2023. Regeringen har remitterat två betänkanden som rör medborgarskapsfrågor; Skärpta krav för svenskt medborgarskap (SOU 2025:1) jämte en senare promemoria från regeringen (Ju 2025/00667) samt Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter (SOU 2025:2). Det första är ett förslag till ny medborgarskapslag som innebär skärpta krav i flera avseenden för att beviljas svenskt medborgarskap. Bland annat föreslås att det ska krävas längre hemvisttid i Sverige samt skärpta krav på ett hederligt levnadsätt, språkkunskaper i svenska, samhällskunskap och egen försörjning för att förvärva svenskt medborgarskap. Det andra är ett betänkande från 2023 års fri- och rättighetskommitté som föreslår en grundlagsändring som bland annat innebär att svenskt medborgarskap i vissa fall ska kunna återkallas.

Enligt 9 § förvaltningslagen ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Uppdrag till en myndighet ges i det årliga regleringsbrevet respektive i särskilda regeringsbeslut.

I regleringsbrevet för 2024 fick Migrationsverket i uppdrag att vidta åtgärder för att stärka sina kontroller för att upptäcka potentiella säkerhetshot i handläggningen av medborgarskapsärenden. Uppdraget redovisades till regeringen i september 2024. Migrationsverket fick den 9 januari 2025 ett regeringsuppdrag (Ju2025/00019) att förstärka säkerhetsperspektivet ytterligare i verksamheten som rör medborgarskap.

Syftet med uppdraget är att motverka att personer som utgör en säkerhetsrisk eller som lever i Sverige under falsk identitet beviljas medborgarskap. Regeringen föreslår att lämpliga åtgärder kan vara att ställa krav på att den sökande ska inställa sig personligen för identifiering och för att genomföra en muntlig utredning. Vidare kan en lämplig åtgärd vara att Migrationsverket upprättar en särskild säkerhetsbilaga med information som har betydelse för bedömningen av säkerhetsrisker, som vid behov kan delges Säkerhetspolisen. Migrationsverket har arbetat med uppdraget varpå generaldirektören den 20 mars 2025 fattade ett beslut (Gd/019/2025) ”Beslut och uppdrag kring förstärkt säkerhetsperspektiv i medborgarskapsärenden”. Implementeringen av de föreslagna åtgärderna förväntas innebära en förlängd handläggningstid i medborgarskapsärendena. Se bilaga 3 Beslut och uppdrag kring förstärkt säkerhetsperspektiv i medborgarskapsärenden (Gd/019/2025).

Att många sökande har väntat mycket lång tid på att få sitt ärende handlagt innebär att antalet anmälningar till Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) har ökat. JO har vid upprepade tillfällen kritiserad Migrationsverket för långa handläggningstider i medborgarskapsärenden. Ett exempel är beslut från den 19 december 2024 Ny granskning av Migrationsverkets handläggningstider där JO konstaterar att det även fortsättningsvis finns ett tydligt behov av stora ansträngningar för att Migrationsverket ska komma till rätta med sina långa handläggnings¬tider [Dnr. 8819-2023 9600-2023 9899-2023 10300-2023 35-2024]. Även JK har kritiserat Migrationsverket för handläggningstiderna, senast i ett beslut från den 27 mars 2025 där JK riktar allvarlig kritik mot Migrationsverket för myndighetens passiva och långsamma handläggning av två ärenden om medborgarskap [Dnr. 2024/6800, 2024/7745].

Ytterligare resurser har tillförts ärendeslaget, i huvudsak för att stärka arbetet med säkerhetsaspekten, fokusera på äldre ärenden samt att förbereda inför kommande förändringar i medborgarskapslagstiftningen. Det tar tid för en resursförstärkning inom ärendeslaget att kunna bidra tillökad produktionskapacitet. Vidare har myndigheten balanser även inom andra ärendeslag och står inför aviserade anslagsneddragningar åren framöver.

Regeringens förslag till nya bestämmelser i utredningen Skärpta krav för svenskt medborgarskap ska reglerna träda i kraft den 1 juni 2026. I promemoria med kompletterande förslag till SOU 2025:1 Självförsörjning som krav för svenskt medborgarskap (Ju2025/00667) föreslås att de nya reglerna inte förenas med övergångsbestämmelser.

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen (RiR) har i mars 2025 fattat beslut efter granskning ”Migrationsverkets hantering av medborgarskapsärenden (RiR 2025:5)”.

Deras rekommendationer till Migrationsverket är:

• Se över och utveckla myndighetens målstyrning, system för fördelning av ärenden och hantering av ärendebalanser. Detta i syfte att minimera oskäligt långa dröjsmål och säkerställa att det finns en plan för hantering av samtliga medborgarskapsärenden.
  
• Utveckla fler inbyggda kontrollmekanismer i handläggningssystemet samt utveckla myndighetsgemensamma rutiner och stöd. Detta i syfte att främja enhetliga bedömningar mellan regionerna och säkerställa korrekta beslut i medborgarskapsärenden.
  
• Utveckla uppföljningen av medborgarskapsprövningen avseende handläggningstider och rättslig kvalitet, särskilt när det gäller om nuvarande utredningsåtgärder är tillräckliga.
  
• Stärk erfarenhetsutbytet på central nivå mellan medborgarskapsprövningen och andra ärendeslag.
  

Deras rekommendationer till regeringen är:

• Säkerställ att Migrationsverket har rättsliga förutsättningar att ta del av information från andra myndigheter som behövs för att handlägga medborgarskapsärenden effektivt och med hög rättslig kvalitet. Det gäller exempelvis uppgifter från Skatteverket som behövs för bedömningen av hemvist och uppehållsrätt.
  
• Vidta åtgärder för att hantera negativa konsekvenser av möjligheten till begäran om avgörande i medborgarskapsärenden.
  

Migrationsverket arbetar för närvarande med att analysera och omhänderta rekommendationerna.

Av Riksrevisionens granskning framgår vidare:

"... att sökande som stått längst tid i kö har väntat i mer än fyra år. När utredningskrävande ärenden väl tilldelas en handläggare går de, enligt Riksrevisionen, i många fall lika fort att utreda som ärenden som klassats som enkla ärenden som utreds direkt. Riksrevisionen menar att Migrationsverkets målstyrning, med en kombination av produktionskrav och möjlighet för handläggare att skjuta upp svårare ärenden, har ytterligare ökat risken för oskäligt långa handläggningstider för utredningskrävande ärenden. Nuvarande målstyrning skapar, enligt Riksrevisionen, incitament i flera led att prioritera enklare ärenden, medan ärenden som kräver mer utredning kan få vänta i flera år utan någon åtgärd. Migrationsverkets nuvarande prioriteringsordning innebär också att myndigheten i princip inte handlägger de ärenden som väntat längst i kön. Riksrevisionen bedömer att det finns flera osäkerhetsfaktorer som sammantaget gör att det kan dröja länge innan samtliga sökande kan få sina ärenden avgjorda utan onödiga dröjsmål." [Uppgifterna finns på flera ställen i granskningen, men framgår sammantaget av sammanfattningen, s. 8.]

Dilemma

För de flesta som ansöker om medborgaskap i Sverige är Migrationsverkets handläggningstider förenade med lång väntan, vilket naturligtvis kan försvåra andra delar som hör samman med ett svenskt medborgarskap. Vissa sökande känner till möjligheten att inhämta information om att de kan begära att ärendet ska avgöras, medan andra får vänta mycket länge. Det kan upplevas som orättvist att den som väntar aldrig kommer fram i kön, medan vissa sökande som ingår i det s.k. snabbspåret eller har begärt att ärendet ska avgöras, får sitt ärende handlagt. Det gör också att det är svårt att förklara för sökande varför en del får vänta så länge, medan andra inte behöver göra det.

Säkerhetsläget i Sverige med krav på rättssäker handläggning samt JO:s och JK:s kritik kring tidsaspekten i handläggningen kräver hantering av myndighetens ledning i ett sammanhang där det förekommer politiska uttalanden i frågan.

I granskning av Migrationsverkets hantering av medborgarskapsärenden konstaterar Riksrevisionen att myndighetens målstyrning skapar incitament i flera led att prioritera enklare ärenden, medan ärenden som kräver mer utredning kan få vänta i flera år utan någon åtgärd.

Fråga

Lagstiftningen som Migrationsverket tillämpar kan ge konsekvenser som de som ansöker om medborgarskap upplever som orättvisa. Därutöver kan det på grund av de övriga faktorer som påverkar hanteringen av medborgarskapsärenden vara svårt att förklara för sökande varför en del får vänta länge, medan andra inte behöver göra det. Här uppstår ett moraliskt dilemma. Migrationsverket önskar därför etiska rådets vägledning kring vilka etiska överväganden myndigheten bör göra i den rådande situationen, där vissa sökande ingår i det s.k. snabbspåret eller har begärt att ärendet ska avgöras, får sitt ärende prövat men där övriga sökande får vänta längre på sina beslut. Beaktas ska också i sammanhanget att ev. ny lagstiftning kring skärpta regler medborgarskap med stor sannolikhet inte kommer att innehålla övergångsbestämmelser.

Bilagor

1. Utdrag ur förvaltningslagen
2. Faktauppgifter medborgarskapsärenden
3. Beslut och uppdrag kring förstärkt säkerhetsperspektiv i medborgarskapsärenden (Gd/019/2025)

Etiska rådets svar

Frågan som ställts till det etiska rådet visar med all tydlighet på den komplexitet som uppstår när olika principer och samhällsvärden kolliderar i myndighetsutövning. Generaldirektörens fråga är både konkret och principiell: Hur bör en myndighet agera när gällande lagstiftning, organisatoriska begränsningar och rättviseideal drar i olika riktningar?

I grunden vilar den svenska förvaltningstraditionen på principen om likabehandling. Att ärenden hanteras i den ordning de kommit in, är ett uttryck för denna grundsyn: en kö antyder en förväntan om turordning och rättvisa. Samtidigt har nya rättsliga mekanismer, såsom möjligheten till dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen (FL), etablerat ett rättighetsbaserat mer individuellt utformat raster som tvingar myndigheten att frångå denna turordning. Till detta kommer snabbspåret – en intern prioriteringsordning som syftar till att öka genomströmningen genom att prioritera ärenden där all nödvändig information finns tillgänglig från början. Det handlar dock om olika, om än stora volymer, och ett regelverk som vänder likabehandlingen från ett ingångsvärde till ett annat.

Ett centralt etiskt dilemma uppstår här: är det rättvist att låta den sökande som följt instruktionerna och lämnat in ett komplett ärende gå före någon som inte haft möjlighet att göra det – kanske på grund av språkbarriärer, digitalt utanförskap eller andra strukturella hinder? Samtidigt är det organisatoriskt rationellt att premiera effektiv handläggning för att minska ärendebalansen. Men effektivitet är inte detsamma som rättvisa. Och den svenska förvaltningsrätten i praktiken på tanken att ärenden ska utredas i den grad som dess beskaffenhet kräver, snabbt och ”billigt” (i betydelsen enkelt, se 11 § FL).

Den nuvarande prioriteringslogiken skapar en tyst hierarki i kön: högst upp finns de med komplett ansökan, därefter de som agerat rättsligt genom dröjsmålstalan och fått domstolsbeslut, och längst ner de som väntar på sin tur utan att ha vidtagit särskilda åtgärder. Det är dessa senare, kanske de mest resursmässigt utsatta, som riskerar att inte få sitt ärende prövat i rimlig tid. Här uppstår en moralisk spänning mellan likabehandling som princip och effektivitet som mål.

Rådet har betonat att den etiska vägledningen i sig inte är komplicerad: turordning bör i grunden vara vägledande. Att återgå till en handläggningsordning där ärenden behandlas i kronologisk ordning är etiskt försvarbart, men också förenligt med förvaltningsideal om opartiskhet och transparens. En sådan återgång, även om den tillfälligt minskar produktiviteten, skulle kunna svara mot kritik som framförts från Justitieombudsmännen (JO), Justitiekanslern (JK) och Riksrevisionen. Men då måste man också titta på antalet fall som finns i vågskålarna och konsekvenserna för såväl individer som samhälle samt hur många som faktiskt är ombedda att arbeta med de olika ärendeslagen. Utformningen och funktionen av 12 § FL sätter detta i perspektiv.

Myndighetens sätt att hantera detta visar på olika val som måste göras: ska tillgång till rättslig kunskap, resurser eller administrativa färdigheter avgöra vem som får sitt ärende prövat först – eller ska staten hålla fast vid ett likabehandlingsideal där alla medborgarskapssökande behandlas enligt samma grundläggande ordning? Men samtidigt: ska de till antalet stora och i beslutshänseende enklaste ärendena få vänta längre tid på grund av att ett fåtal komplicerade ärenden som kräver stora utredningsinsatser bromsar upp? Alla ärendetyper, i olika faser, måste ständigt hanteras och när så sker ska de grundläggande principerna om god förvaltning respekteras (saklighet, likabehandling, information, service och kommunikation).

Rådet förstår generaldirektörens ambition att reducera snabbspåret till förmån för en mer rättvis hanteringsordning som grundar sig på likabehandling, men vill påminna om att det är av betydelse att myndigheten aktivt arbetar med dessa frågor och lyfter fram hur de grundläggande rättsstatsprinciperna förverkligas. Dessa gäller även när myndigheten ges nya uppdrag som kan innebära ökad fokus på t.ex. säkerhetsperspektiv.