Etiska rådet

Etik, juridik och demokrati – om roll och uppdrag för Migrationsverkets etiska råd

Diarienummer 1.3.1-2018-35001

När man gör en etisk bedömning av en företeelse, som ett beslut eller en beslutsprocess, så försöker man komma fram till om beslutet var moraliskt försvarbart eller önskvärt eller om beslutsprocessen var rättvis. Grunden för sådana bedömningar kan bland annat utgöras av mer allmänna principer av olika slag, som exempelvis den som säger att vi bör respektera de mänskliga rättigheterna och inte diskriminera utifrån kön, etnicitet och andra irrelevanta faktorer.

Etiska bedömningar skiljer sig från juridiska bedömningar. När en persons agerande prövas rättsligt, till exempel av en domstol, så försöker man komma fram till huruvida agerandet i någon del bryter mot lagen. Skillnaden mellan etiska och juridiska bedömningar visar sig bland annat i det faktum att man kan komma fram till att ett agerande strider mot lagen utan att ta ställning till om det är moraliskt försvarbart eller ej.

Ofta går de etiska och de juridiska bedömningarna hand i hand, och man kan hoppas och sträva efter det finns en överensstämmelse mellan juridiken och lagarna å ena sidan och etiken och dess krav å den andra. Men det finns inga garantier för en fullständig överensstämmelse mellan etiken och juridiken, inte ens i en välutvecklad demokrati som den svenska. Lagarna kan förbjuda handlingar som borde vara tillåtna, ur etisk synvinkel, och de kan tillåta handlingar som borde vara förbjuda. Det är en av förklaringarna till att lagarna ändras över tid.

Etiken har en prioritet framför juridiken, i den meningen att lagar som är förkastliga ur etisk synvinkel bör ändras. Men från denna prioritet följer inte att om en person finner att lagarna kommer i konflikt med hans eller hennes etiska ställningstaganden så bör han eller hon bortse från lagarna och i stället sitt följa sitt samvete. Detta beror delvis på att våra samveten inte utesluter möjligheten till misstag. Men i en demokrati finns det särskilda skäl att ifrågasätta avsteg från lagen, även när dessa sker på etisk grund. Skälen har att göra med att demokratin också vilar på en etisk grund, vilken i sin tur genererar etiska krav. Man kan tänka sig att det finns fall där vissa omständigheter talar för att det ur en etisk synvinkel är försvarbart att bryta mot en demokratiskt stiftad lag. Men I sådana fall måste en avvägning göras mellan dessa omständigheter och de etiska krav som uppstår genom att lagen är
demokratiskt stiftad.

I svensk grundlag, 1 kap. regeringsformen framgår att all offentlig makt utgår från folket (1 §) och att riksdagen är folkets främsta företrädare och i den egenskapen stiftar lag (4 §). De etiska krav som uppstår genom att en lag är demokratiskt stiftad har att göra med karaktären hos de demokratiska beslutsprocesserna. Det väsentliga är att dessa tillåter oss medborgare att ha ett inflytande över lagarna och den politiska maktutövningen. Ett sätt på vilket vi kan påverka är att rösta i val till riksdagen och andra politiska församlingar (1 kap. 1 § 2 st regeringsformen). Ett annat är att uttrycka och försvara våra ställningstaganden i de diskussioner som föregår valen och besluten. Dessa former av inflytande motiveras av strävan att etablera en situation där alla medborgare har lika möjlighet att påverka de politiska besluten och lagarna.

När besluten väl är fattade och lagarna är stiftade så förväntas medborgarna rätta sig efter dem, även de som är motståndare till besluten och lagarna ifråga. Ett skäl till detta är att alla haft möjlighet att påverka besluten och att systemet inkorporerar ett hänsynstagande till tanken om alla människors lika värde. Alla har sitt liv att leva, och ingen medborgares liv eller intressen är principiellt viktigare än någon annans (vilket givetvis inte utesluter att det kan vara rimligt att prioritera vissa individers intressen i olika sammanhang, till exempel genom att de har större behov). Politiska beslut har stort inflytande över allas våra liv. Därför respekterar vi tanken om alla människors lika värde genom att säkerställa att alla har lika möjlighet att påverka dessa beslut. Och vi respekterar varandra genom att rätta oss efter dessa beslut när de väl är fattade, även när de strider mot våra egna etiska ställningstaganden.

De demokratiska beslutsprocesserna är således utformade för att garantera en grundläggande typ av jämlikhet. Ett annat värde som demokratin kan sägas bygga på är individens autonomi eller frihet. All offentlig maktutövning väcker etiska frågor eftersom den begränsar medborgarnas frihet. I en demokrati pareras emellertid konflikten genom att medborgarna själva påverkar inriktningen i maktutövningen. Därmed finns ett inbyggt hänsynstagande till den individuella autonomins etiska betydelse i den demokratiska styrelseformen. Detta utesluter givetvis inte att konflikter mellan individens autonomi och den politiska maktutövningen uppstår också i en demokrati, till exempel genom att individen ifråga tillhör en minoritet i vissa frågor. Men demokratin inbegriper också andra sätt att ta hänsyn till individernas autonomi, genom de rättigheter medborgarna i en demokrati tillförsäkras. Och autonomins värde måste dessutom vägas mot andra etiska värden, såsom jämlikhet.

Trots att demokratin således vilar på viktiga etiska värden och därmed ger upphov till etiska skäl kan man tänka sig fall då andra skäl väger tyngre och då det kan vara legitimt för en medborgare, ur etisk synvinkel, att åsidosätta lagen, till exempel genom att ägna sig åt ”civil olydnad”. Med civil olydnad menas här brott mot lagen som motiveras av etiska ställningstaganden, som syftar till en förändring av lagarna, och där den handlande accepterar att straffas för överträdelsen enligt de rådande lagarna. En möjlig motivation till en sådan överträdelse kan vara att även om samhället i vissa avseenden är en välutvecklad demokrati så har man ändå inte i tillräcklig grad lyckats förverkliga idealet om att alla medborgare skall ha lika möjlighet att påverka de politiska besluten. I detta sammanhang är det viktigt att betona att varje person har ett individuellt moraliskt ansvar för sina handlingar och bör vara beredd att göra en självständig bedömning av huruvida det i enskilda fall finns skäl som övertrumfar det etiska krav som uppstår genom att en lag är demokratiskt stiftad. ”Jag följde bara lagen” är inte en giltig ursäkt, inte ens i en demokrati.

Det måste emellertid samtidigt betonas att när det gäller myndigheter och myndighetsutövande tjänstemän så är det etiska kravet på att rätta sig efter de beslut de demokratiska beslutsprocesserna mynnar ut i särskilt starkt. Grunden till den medborgerliga plikten att följa lagarna är att det är medborgarna själva som utgör källan till dem.

Myndigheternas roll i sammanhanget är att se till att besluten verkställs och att lagarna efterlevs. Detta hör också samman med att den offentliga makten utövas under lagarna (legalitetsprincipen) och att medborgarna ska kunna förutse och förstå vad maktutövningen innebär. Myndigheterna under regeringen har en lydnadsplikt i förhållande till regeringen. Men myndigheterna är också självständiga i förhållande till regeringen. Myndigheterna är satta att förvalta uppdrag i det offentligas tjänst och i fråga om tolkning av lag och tillämpning i enskilda fall får ingen, inte ens riksdagen, lägga sig i myndighetens beslut (12 kap. 3 § regeringsformen). Om nu myndigheterna skulle agera utifrån andra överväganden, kanske för att medarbetarna anser att lagarna är oacceptabla ur etisk synvinkel, så hotas överenstämmelsen mellan medborgarnas vilja och de åtgärder som maktutövningen faktiskt leder fram till. I så fall bryts det demokratiska kontraktet. För om det inte är den demokratiska processen som bestämmer vilka beslut som verkligen verkställs, utan åsikterna hos enskilda myndighetsutövare, så undergrävs argumentationen för att vi skall rätta oss efter dessa beslut även när vi av olika skäl är kritiska mot dem. Legitimiteten i samhällskonstruktionen riskeras också och den tillit till våra myndigheter som i hög grad är kännetecknande för Sverige kan skadas påtagligt.

För att vidmakthålla det demokratiska systemet, och för att respektera de etiska värden systemet bygger på, är det därför viktigt att beivra att myndigheter och myndighetsutövare åsidosätter lagar och demokratiskt fattade beslut. De medarbetare som är kritiska mot lagarna och besluten kan finna andra vägar för att uttrycka sin hållning. De kan nyttja sin grundlagsstadgade meddelarfrihet ( 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen). De kan också exempelvis begära avsked från sitt arbete eller, liksom andra medborgare, arbeta politiskt, vid sidan av sin ämbetsutövning, för att lagarna och besluten ändras.

Vilka är konsekvenserna av dessa resonemang för etiska rådets uppdrag och möjlighet att göra insatser? Det är särskilt tre olika områden där etiska rådet har en viktig roll att spela.

Migrationsverkets verksamhet regleras i en rad lagar och föreskrifter och styrs på olika sätt av regeringen. De relevanta föreskrifterna besvarar emellertid inte alla praktiska frågor som kan uppstå i verksamheten, och därigenom lämnar de ett visst utrymme för självständiga beslut. Etiska rådet erbjuder ett sammanhang där ledningen och medarbetarna har möjlighet att reflektera över sådana frågor. Ledamöterna i etiska rådet kan bidra genom att komma med konkreta förslag men framför allt genom att resonera kring principiella etiska perspektiv och överväganden som har relevans för frågan. Eftersom de resonemang rådet för vid ett sammanträde summeras och publiceras i efterhand kan resonemangen dessutom utgöra en utgångspunkt för diskussioner inom myndigheten kring andra, liknande frågor som medarbetarna kan komma att ställas inför.

En aspekt av myndighetens verksamhet rör dess kontakter med regeringen och andra relevanta beslutsfattare. Genom dessa kontakter kan regeringen få information om effekterna av de regler och förordningar myndigheten har att rätta sig efter. Därmed kan regeringen fatta mer välgrundade beslut om huruvida förordningarna bör ändras eller inte så att man bäst kan förverkliga de bakomliggande syftena. De etiska frågeställningar som uppstår i verksamheten ingår bland de förhållanden som det är väsentligt att regeringen och andra politiska församlingar får kunskap om. En annan roll etiska rådet kan spela är att hjälpa ledningen och medarbetarna att identifiera och artikulera sådana frågeställningar.

Ledamöterna i etiska rådet är utsedda av regeringen men är inte anställda vare sig vid myndigheten eller i regeringskansliet. Genom arbetet i etiska rådet får ledamöterna viktiga inblickar i Migrationsverkets verksamhet, och ingenting i deras uppdrag utesluter att de utifrån dessa inblickar i olika sammanhang uttrycker kritiska synpunkter såväl om myndigheten som om de regler och lagar den har att rätta sig efter. Det svenska politiska systemet involverar en rad element (såsom offentlighetsprincipen) som är avsedda att säkerställa transparens på olika nivåer, för att underlätta för medborgarna att fatta välgrundade beslut om hur de skall rösta eller bidra till den demokratiska processen på andra sätt. Förekomsten av ett etiskt råd vid Migrationsverket kan ses som ett led i dessa ansträngningar.

Tre viktiga roller för det etiska rådet kan därigenom urskiljas. Den första är att ge ledningen och medarbetarna stöd för att göra etiska bedömningar avseende praktiska frågor som inte regleras av relevanta lagar och förordningar. Den andra är att hjälpa ledningen och medarbetarna att kommunicera viktig information om aspekter av myndighetens verksamhet som har etiska dimensioner till regeringen och andra relevanta beslutsfattare. Den tredje är att bidra till den transparens inom offentlig förvaltning som är en hörnsten i den svenska demokratin.