Yttrande från etiska rådet: Vilka etiska överväganden bör göras vid prioritering av ärenden?
Generaldirektören ställde frågor om vilka etiska överväganden som bör göras vid en prioritering utifrån ärendeslag i en situation med långa handläggningstider.
Etiska rådets möte: 2023-05-24
Dnr: 1.3.1-2023-6776
Generaldirektörens fråga
Bakgrund
Migrationsverket hanterar ansökningar av olika slag. I all verksamhet måste prioriteringar göras.
Förvaltningslagen (2017:900) reglerar hur ärenden ska handläggas. Grundläggande är att myndigheten måste vara saklig och opartisk. Av lagen framgår att myndigheter ska handlägga ärenden så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Myndigheter har ett utredningsansvar vilket innebär att myndigheten ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen. Vidare har Migrationsverket att förhålla sig till vissa EU-rättsliga akter, vilka bl.a. anger att handläggningen i vissa ärenden ska ske på visst sätt. Det finns också en rätt för den enskilde att begära att myndigheten ska avgöra ärendet, om det inte har avgjorts inom sex månader från ansökan.
För flera ärendeslag finns i utlänningsförordningen (2006:97) ytterligare tidsfrister att förhålla sig till. Som exempel kan nämnas att ärenden som rör skyddsbehov ska avgöras inom sex månader (eller nio månader om det finns särskilda skäl) från det att ansökan lämnades in. Ärenden som rör uppehållstillstånd för anknytning ska avgöras inom nio månader om det inte finns särskilda skäl och ärenden om uppehållstillstånd för arbete inom fyra månader om det inte finns särskilda skäl.
JO har i flera beslut uttalat sig om Migrationsverkets handläggningstider. Av yttrandena framgår att verket har möjlighet att prioritera vissa ärendeslag så länge det inte får till följd att handläggningen helt avstannar för andra ärenden. Det ger myndigheten möjlighet att fördela om resurser för att göra särskilda insatser inom vissa områden. JO har däremot inte uttalat sig om vilka avväganden som ska göras vid prioriteringarna.
Under flera år har Migrationsverket dragits med höga balanser och långa handläggningstider. Migrationsverket kan inte alltid hålla de författningsstyrda tidsfristerna. Långa handläggningstider leder till negativa konsekvenser för såväl den enskilde som samhället i stort. För asylsökande familjer kan en längre period i ovisshet vara psykiskt påfrestande och påverka deras möjligheter att integreras i samhället negativ. Arbetsgivare kan tvingas vänta på efterfrågad arbetskraft och lärosäten har varnat för att alltför långa handläggningstider kan göra Sverige mindre attraktivt som studieland.
Även om balanserna minskat under de senaste åren, är de alltjämt höga i vissa ärendeslag. Handläggningstider påverkas inte bara av antal ärenden utan också av regelsystemet. En komplicerad lagstiftning leder till längre handläggningstider i de enskilda ärendena. På samma sätt kan man räkna med längre handläggningstider vid lagändringar som påverkar prövningen. Migrationsverket arbetar kontinuerligt för att komma till rätta med långa handläggningstider. Men med en föränderlig omvärld och en lagstiftning som ofta förändras talar för handläggningstider fortsatt kommer vara en viktig fråga för Migrationsverket.
I en situation med långa handläggningstider blir frågan om prioriteringar central. Det är särskilt fallet om myndigheten inte förmår att hålla de författningsstyrda tidsfristerna.
Problemställning
Migrationsverket önskar etiska rådets vägledning angående hur verket ska ta sig an frågan om prioriteringar.
Vilka etiska överväganden bör göras vid en prioritering utifrån ärendeslag?
Vilka överväganden bör göras med hänsyn till individuella omständigheter?
Etiska rådets reflektion
Det etiska rådet konstaterar att frågeställningen om prioriteringar har sitt ursprung i en situation som kan hänföras till begränsade resurser. Det är därför viktigt att skilja på ett genuint etiskt dilemma och etiska frågor som uppkommer som konsekvens av en viss organisation. Med en annan ekonomisk ram hade just denna fråga inte blivit föremål för diskussion. Med det sagt är det ändå intressant att reflektera över vilka ställningstaganden som ska göras i den aktuella situationen. Begränsade resurser är ett generellt problem för de flesta verksamheter och principer för hur detta ska hanteras är viktiga att diskutera.
I egenskap av förvaltningsmyndighet har Migrationsverket att beakta likhetsprincipen – allas likhet inför lagen – som en bärande princip, stadgad i grundlag. I praktiken innebär detta att fall bearbetas i den ordning de hamnar hos myndigheten. Avvikelser från denna ordning förekommer och dessa bör då vara särskilt motiverade. Som exempel på detta framförs ärenden som rör barn, där lång väntetid kan få orimliga konsekvenser. Här finns en etablerad praxis som prioriterar denna typ av fall, vilket alltså innebär att myndigheten tillämpar även andra kriterier.
Det finns ytterligare en komplexitet att ta hänsyn till. Det kan uppstå intressekonflikter vid utdragen ärendehantering samtidigt som lagen specificerar en maximal tidsgräns för vissa ärendetyper. Detta innebär att överklagade ärenden kan behöva hanteras före ännu äldre ärenden och därmed frångås den grundläggande idén om en rak turordning. Även om denna praxis är grundad i domstolsbeslut kan det ifrågasättas om den är etiskt motiverad. Etiska rådet konstaterar också att definitionen av handläggningstid tycks innefatta även tiden då ärendet behandlas som väntetid, till exempel då besked inväntas från annan myndighet.
Det finns också ett yttre tryck på myndigheten att prioritera ärenden som upplevs medföra samhällsekonomiska fördelar, exempelvis rekryteringar till etableringar av nya industrier. I samband med detta är det viktigt att beakta vilka värden som ska eftersträvas. Principen om likabehandling skulle kunna ställas mot andra etiska principer, som exempelvis ett utilitaristiskt nyttoperspektiv. Detta kräver dock en vidare utredning av vilka intressenter som bör uppmärksammas.
Etiska rådet vill också betona att den saklighet och opartiskhet som ska prägla myndighetens agerande ytterst handlar om allmänhetens förtroende för den offentliga makten. En etisk plattform för prioritering av det slag som finns inom sjukvården kan övervägas för att främja transparensen i Migrationsverkets prioriteringar av ärenden.