Yttrande från etiska rådet gällande förvarstagna med särskilda behov

Generaldirektören önskade vägledning angående hur verket ska förhålla sig till det delade ansvaret i situationer då personer med särskilda behov är tagna i förvar.

Etiska rådets möte: 2023-09-21
Dnr: 1.3.4-2023-12674

Gene­ral­di­rek­tö­rens fråga

Bakgrund

Det förekommer idag att Polismyndigheten beslutar att förvarsta personer med omfattande vård- och omsorgsbehov. De förvarstagna placeras i Migrationsverkets förvar. I vissa fall har det rört sig om personer med grava funktionsnedsättningar och stort behov av hjälpinsatser i form av vård och social omsorg. Det kan även i dessa fall finnas behov av stöttning från god man eller förvaltare för att personen ska kunna tillgodose sina grundläggande behov.

En person som är placerad i förvar ska enligt 11 kap utlänningslagen behandlas humant och hans eller hennes värdighet ska respekteras. Utlänningen ska bl.a. informeras om de rättigheter och skyldigheter han eller hon har som förvarstagen samt om de regler som gäller i förvarslokalerna. Verksamhet som rör förvar ska vidare utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i utlänningens integritet och rättigheter.

En utlänning som hålls i förvar ska ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd enligt 4 kap. 1, 2 eller 2 a § även om utlänningen inte har ansökt om ett sådant tillstånd. Det rör sig om vård som inte kan anstå eller sådan vård som regionerna bedömer behövs. Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård under förvarstiden, ska han eller hon ges tillfälle till sådan vård. En utlänning som hålls i förvar har även rätt att få dagersättning och särskilt bidrag enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., LMA.

Idag har de flesta av Migrationsverkets förvar sjukvårdspersonal i form minst en sjuksköterska på plats vid vissa utsatta tillfällen varje vecka. Personalen kommer från regionen. Det förekommer i vissa fall att kommunal hemtjänst beviljas och då besöker kommunens personal förvaren. Migrationsverket har ingen egen sjukvård- eller omsorgspersonal framförallt eftersom Migrationsverket inte har något lagreglerat vård- eller omsorgsuppdrag (i Migrationsverkets instruktion) och inte heller står under utbildning och ansvar av Inspektionen för vård och omsorg (IVO).

Om en förvarstagen kräver inneliggande/sluten vård på sjukhus eller inom psykiatrin kvarstår förvaret och Migrationsverkets personal får ansvar för att den förvarstagne inte lämnar sjukhuset.

Problemet är ofta samordningen mellan de olika aktörernas ansvar:

Kommunen (där förvaret ligger) ansvarar för bedömning och utförande av vård- och omsorg i hemmet (förvaret), förordnande av god man eller förvaltare samt att samordna med regionen en individuell plan för vård och omsorg.

Regionen – ansvarar för vård – både psykiatrisk och somatisk.

Migrationsverket – ansvarar för säkerheten på förvaret och förvarstagandet. Det delade ansvaret fungerar olika bra på olika förvar. Det fungerar också olika bra för olika individers behov. Problemet är ofta att kommun och region inte anser sig bli kompenserade för de kostnader och de resurser de behöver.

De utmaningar myndigheten ser i denna del av verksamheten är inte på något sätt nya. Migrationsverket har efterfrågat en tydligare författningsreglering som lägger ansvaret för vård och omsorg för förvarstagna på en eller flera aktörer och författningar som ger aktörerna täckning för sina kostnader. Den nyligen beslutade förvarsutredningen ska titta på ansvaret för vård på förvaren. Enligt direktiven förutredningen ska dock inte huvudmannaskapet för regionerna flyttas. Utredningen riktar inte heller in sig på kommunens ansvar vad gäller omsorgen (ADL) som dessa personer med funktionsnedsättningar behöver.

Migrationsverket bedömer att en överenskommelse med SKR och Socialstyrelsenskulle kunna vara möjlig men en sådan riskerar att inte följas av den eller de aktörer som anser att de inte får täckning för sina kostnader. Det finns även en utredning som ska titta på SKR:s möjligheter att vara avtalspartner, vilket gör att detta alternativ riskerar att bli komplicerat.

Vi har även erfarenhet av regionala överenskommelser, som har fungerat bra i vissa regioner men sämre i andra.

Problem­ställ­ning

Som framgår ovan kan det uppstå problem och besvärliga situationer på grund av att inte någon aktör har ett helhetsansvar för förvarstagna med särskilda behov.

Det medför att det uppstår situationer där den funktionshindrades behov hamnar i kläm. När den förvarstagne har sådana särskilda behov finns det en risk för att Migrationsverkets personal tar på sig ett alltför stort ansvar eller att den enskildes behov av omsorg inte omhändertas. Behovet faller, så att säga, mellan stolarna.

Migrationsverket önskar etiska rådets vägledning angående hur verket ska förhålla sig till det delade ansvaret i situationer då personer med särskilda behov är tagna i förvar.

Etiska rådets svar

Inled­ning

Det etiska rådet konstaterar att frågeställningen om Migrationsverkets ansvar för en person med omfattande vård- och omsorgsbehov, och som har begränsad kapacitet för egenvård, väcker såväl etiska som juridiska frågeställningar. Följande reflektion baseras på dels den frågeställning som Migrationsverket presenterat för rådet, dels det platsbesök på förvaret i Mölndal som rådet genomförde den 21 september 2023.

Etiska rådets reflek­tion

Det kan konstateras att frågeställningen aktualiserar lagstiftningen inom flera områden och ansvarsfördelningen mellan olika aktörer (migrationsverket-kommun-region). Det handlar även om den kostnadsersättning som de olika aktörerna har rätt till vid denna typ av omsorg och utbildningen av den personal som finns på förvaren. Rättsläget i sig är inte oklart eller otydligt, men tillämpningen synes på olika sätt leda till att en utsatt och sårbar grupps behov inte tillgodoses. Sammanfattningsvis, saknas ett helhetsansvar hos en enskild aktör för förvarstagna med omfattande vård- och omsorgsbehov, och det är i detta glapp som etiska övervägningar uppstår.

Inledningsvis vill rådet framhålla att personer som är förvarstagna är i en utsatt situation med begränsade resurser att påverka sin tillvaro. För personer med funktionsnedsättningar och stort behov av hjälpinsatser blir detta förhållande än mer tydligt. Gruppen är inte heller resursstark, och med tanke på att personerna många gånger lämnar Sverige är uppföljning av dessa frågor begränsad.

Utifrån hur förvaret i Mölndal är utformat kan det konstateras att det i stor utsträckning är anpassat efter Kriminalvårdens standard avseende säkerhet och kontroller. Det är en miljö, i likhet med fängelser, häkten och vissa delar av sjukvården, som har kontroll över en individs hela tillvaro.

Den etiska utgångspunkten är att inom sådana ”totala institutioner” följer ett stort ansvar för den som har det omedelbara kontrollen över individen på plats. Uppstår (juridiska eller ekonomiska) glapp mellan ansvaret hos olika aktörer för en persons rättigheter och omvårdnad behöver dessa säkerställas av den aktör som har den fysiska kontrollen av individen.

Migrationsverket har således ett etiskt ansvar för att säkerställa vård- och omsorg för denna grupp individer. Detta förstärks också utav att Migrationsverket är medveten om att det finns ett problem med ansvarstagande för denna grupp individer. Det faktum att myndigheten idag inte har egen sjukvård- eller omsorgspersonal, inte har något lagreglerat ansvar för detta och inte heller står under utbildning och ansvar av Inspektionen för vård och omsorg (IVO) fråntar inte myndigheten inte detta etiska ansvar.

Vid platsbesöket kunde det konstateras att det saknas särskild utrustning (till exempel liftar för förflyttning), anpassning och övriga resurser (inklusive utbildad personal) för att möta behov hos personer med funktionsnedsättningar och med stort behov av hjälpinsatser. Det går att föreställa sig att den föreliggande situationen kan leda till ovärdiga missförhållanden och lidande för individen i fråga samt påverka övriga förvarstagna negativt.

Som del av detta resonemang vill rådet framhålla att utöver svensk lagstiftning kan även tortyrkonventionen, tilläggsprotokollet till FN:s tortyrkonvention (OPCAT Optional Protocol to the Convention against Torture) och art 3 i Europakonventionen aktualiseras om man inte tillgodoser dessa vård- och omsorgsbehov hos förvarstagna. Rådet vill i sammanhanget även uppmärksamma att JO:s Opcat-inspektion av Migrationsverkets förvar i Mölndal den 17 och 18 januari 2023 (NPM O 3-2023) ledde till kritik på flera punkter. Även om JO inte specifikt tog upp frågan om personer med omfattande vård- och omsorgsbehov, är kritiken i flera delar relevant för rådets övervägande. Särskilt noteras att JO uppmärksammades allvarliga brister i personalens bemötande av de förvarstagna. JO framhöll bland annat att Migrationsverket är ansvarig för att personalen har de kvalifikationer som krävs och att myndigheten behöver säkerställa att verksamheten bedrivs på ett rättssäkert och likvärdigt sätt i förhållande till de förvarstagna. JO uttalade sig också om de förvarstagnas tillgång till hälso- och sjukvård och om lagkravet på läkarundersökning vid vissa beslut om avskiljande. I denna fråga konstaterade JO att förvaret varken har rutiner eller en organisation som svarar upp mot detta.

Slutligen kan konstateras att rådets övervägande runt denna etiska fråga väcker frågor runt behov av ny lagstiftning samt grunder för förvar. När det gäller grunder för att ta personer med funktionsnedsättningar eller med stort behov av hjälpinsatser i förvar anser rådet att dessa behöver tydligt motiveras och att alternativ för denna grupp borde övervägas. Det synes på flera sätt både vara olämpligt och onödigt att hålla dessa personer i förvar. Det föranleder även ett behov av att i större utsträckning använda det instrument som idag finns i svensk lagstiftning vad gäller alternativ till förvar – så kallad uppsikt. Det är oklart i hur stor utsträckning detta institut används i dagsläget, men det torde vara ett sätt att undvika förvarstagande för de personer som enligt myndigheterna har grunder för förvar men där uppsikt torde vara tillräckligt för att uppnå syftet.

I ljuset av detta hade det varit önskvärt att ovanstående frågor hade ingått som del av den så kallade Förvarsutredningens uppdrag (Moderna och ändamålsenliga regler för förvar Dir. 2023:119). Denna utredning ska göra en översyn av reglerna om förvar i utlänningslagen i syfte att skapa ett modernt och ändamålsenligt regelverk, men frågor rörande huvudmannaskapet för eller kommunens ansvar vad gäller omsorgen som personer med funktionsnedsättningar behöver ingår olyckligtvis inte i utredningens uppdrag.